《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十九条规定：“依照《中华人民共和国档案法》第一款第十三条以及国家有关规定应当归档的材料，由机关、团体、企业事业单位和其他组织的各内设机构收集齐全，规范整理，定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理，任何内设机构和个人不得拒绝归档或者据为己有。”从字面上看，《实施条例》只是对《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十三条进行解释、细化和补充，但对其条文内容进行逻辑分析，《实施条例》还涉及《档案法》第十四条以及国家有关归档制度的规定。因此，该文针对“明确归档主体及其职责”这一问题对《实施条例》第十九条的解读与研究，不仅关涉《档案法》，还关涉具有中国特色的归档制度。

　　明确归档主体的法规逻辑

　　按照《实施条例》的规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织的各内设机构”是归档主体。这一表述与历次版本的《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）把“文书部门或者业务部门”“单位的文书或者业务机构”作为归档主体的文字表述略有不同，但其基本含义是一致的，体现了档案行政法规对明确归档主体的连续性和稳定性。

　　早在1956年4月国务院颁布的《关于加强国家档案工作的决定》就明确规定：“全面推行文书处理部门立卷，以建立统一的归档制度。各机关办完的文书材料，应该由文书处理部门整理立卷，定期向机关档案室归档。”可以说，从那时起归档主体就已经明确了。但历次版本的《档案法》在法律条文的表述上都没有明确规定归档主体，都是由《实施办法》或《实施条例》来补充规定的。这种情况从立法技术和法规协调的角度看是没有问题的，但在对法律规定的理解上往往存在不同的看法。主流的观点是坚持文书部门或者业务部门归档，但也有提出由档案部门归档的不同声音。这种不同声音的出现虽然有着诸多复杂的原因，但《档案法》没有明确规定归档主体应该是其中一个重要原因。

　　《档案法》虽然没有明确规定归档主体，但如果对法律条文进行逻辑分析，就可以排除档案部门的归档主体资格，这为进一步明确归档主体预设了范围和方向。《档案法》第十四条规定：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”这就明确了档案机构或者档案工作人员是归档文件的接收者，而作为接收主体的档案机构或者档案工作人员不可能同时成为归档主体。相对而言，单位的各内设机构是统管文件进出渠道的部门或者是文件具体承办、处理部门，对文件的内容形成及处理情况比较熟悉，负责应归档材料的收集、整理，有利于保障材料齐全完整、科学合理。在这种情况下，《实施条例》作为《档案法》的主要配套性行政法规，对档案法所蕴含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解释和细化就显得十分必要，并且需要通过坚持原则和细化细则的方式来调整归档规定中难以落地的部分，改善自身以及各档案法规政策之间有关归档的逻辑关系，为明确归档主体及其职责提供了更加全面具体、及时有效的法规保障，增强归档制度的实施效率。

　　明确归档主体的制度基础

　　《实施条例》第十九条的设定不仅具备长期的制度基础，同时也体现了《实施条例》在我国档案法规体系中发挥着“承上衔下”的重要作用。

　　首先，《实施条例》第十九条关于归档主体的规定，深深植根于我国长期且稳固的归档制度之中。归档制度是档案工作得以有效开展的先决条件，缺乏这一制度，档案的齐全完整便无从谈起。追溯中华人民共和国成立后我国归档制度的历史，可以发现它由来已久。1955年1月，中共中央批准的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》中，首次提出机关形成的文书材料必须立成案卷才能向档案部门归档；1956年4月，国务院颁布《国务院关于加强国家档案工作的决定》，要求建立统一的归档制度，各机关办结的文书材料，应由文书处理部门整理立卷，定期向机关档案室归档。这些政策法规的颁布，标志着我国归档制度基本形成。尽管在21世纪后，计算机和信息技术的发展冲击了传统以“案卷”为单位的文件归档整理规则，促使业界与学界开始关注电子文件归档问题，但总体而言，自归档制度形成以来，无论是在“立卷”归档时期还是在“以件代卷”归档时期，也无论是面对纸质文件还是电子文件，对归档主体的设定都是连贯一致的，即归档的主体是前端文书、业务或信息部门，而非后端档案部门。这充分表明，《实施条例》第十九条将各内设机构规定为归档主体，是建立在我国长期以来归档制度实践与经验积累基础之上的。

　　其次，《实施条例》第十九条也再度印证了该法规在我国档案法规体系中发挥着“承上衔下”的重要作用。我国档案法规体系结构清晰、层次分明，通常由档案法、档案行政法规、档案部门规章以及规范性文件等多个层级构成。《实施条例》作为档案行政法规，在这个体系中扮演着“承上衔下”的角色。第十九条的内容正是《实施条例》对《档案法》相关规定进行解释与细化，并积极审慎地融合与吸纳档案制度规范的直观体现。该条款明确指出，归档工作应由单位各内设机构完成，这一规定不仅是对《档案法》中归档主体缺失的补充，实现了“承上”的功能；同时，这一补充并非凭空臆造，而是基于对我国长期以来归档制度中归档主体设定的深入研究与吸收，实现了“衔下”的作用。这一做法也在很大程度上增强了我国档案法律法规的可操作性和有效性，使得归档工作在实践中更加顺畅和高效。事实上，不仅是《实施条例》，纵观历次版本的《实施办法》，它们也都保持了这一做法，规定单位的文书或者业务机构是归档工作的直接主体，体现了我国档案行政法规在立法过程中的科学性和合理性。

　　归档的相关主体及其职责

　　文件归档工作并非一项孤立的任务，它依赖于多方力量的协同合作与共同推进。因此，在法律法规层面明确归档的相关主体及其职责是重要且必要的。《实施条例》第十九条即在《档案法》的基础上提及了归档工作中的三个重要相关主体，并厘定了三个相关主体的具体职责范畴，有助于归档工作的顺利开展。

　　第一个提及的相关主体是机关、团体、企业事业单位和其他组织的各内设机构。《实施条例》第十九条第一款明确规定了各内设机构是单位归档工作的首要和直接主体，其主要职责是收集和整理相关法律法规规定应当归档的材料，并定期将其送交至本单位档案机构或档案工作人员处统一管理。同时，该条款也明确将“拒绝归档”和“擅自占有应归档的材料”等不当行为列入禁止行为，对于保障归档工作的顺利进行及维护档案的齐全完整至关重要，体现了归档工作的严肃性和规范性。特别说明的是，虽然《实施条例》并未指明各内设机构的具体名称和范围，但正如上文所分析的，档案机构或者档案工作人员是归档文件的接收者，因此其显然不应被纳入归档工作的直接主体范畴，这里的内设机构主要涵盖了那些直接参与文件材料生成、处理或流转的部门。

　　第二个提及的相关主体是单位档案机构或档案工作人员。根据第十九条第一款规定，单位各内设机构在收集和整理完应归档的材料后，应定期移送至单位档案机构或档案工作人员处进行集中管理。尽管这一条款未规定档案机构或档案工作人员的具体职责，但经过剖析可以发现，他们在归档工作中也负有“审查”和“监督”等责任。一方面，该条款虽是对内设机构提出了“收集齐全、规范整理”的要求，但实际上也间接地对档案机构或档案工作人员提出了期待与标准。因为在实际操作中，归档材料收集得是否全面、整理得是否规范，很大程度上需要依靠档案机构或档案工作人员的专业判断与审核。另一方面，“定期”这一时间节点的设定，不仅是对内设机构归档工作的约束与督促，同时也赋予了档案机构或档案工作人员监督职责。若内设机构未按时将应归档的材料整理并移送至档案机构，那么他们便有责任与义务进行提醒与督促，以确保归档工作的顺利进行。这一条款内容与《实施条例》第十四条中关于档案机构或档案工作人员履行“指导本单位相关材料的形成、积累、整理和归档”职责的规定，形成了前后呼应关系。

　　第三个提及的相关主体是机关、群团组织、国有企业事业单位。尽管文件材料的归档工作具体由单位的各内设机构承担，但归档工作的有序与高效推进，离不开一套健全的制度规范作为支撑。在文件归档过程中，文件归档范围和档案保管期限表就是不可或缺的重要依据和参照。根据《实施条例》第十九条第二款规定：“机关、群团组织、国有企业事业单位应当明确本单位的归档范围和档案保管期限，经同级档案主管部门审核同意后施行。”这不仅表明了机关、群团组织、国有企业事业单位是归档工作中的重要相关主体之一，还规定了其主要职责，即需要基于自身的业务特点与实际需求，构建一套既符合法律法规要求，又贴合单位实际的文件归档范围与档案保管期限表，从而在顶层设计层面为各个内设机构和档案机构或档案工作人员开展本单位的文件归档和档案管理工作提供指导。